مغالطه شهرداری برسر پلمپ پلاسکو
داتیکان_جواد کریمی: هرچه از حادثۀ پلاسکو بیشتر فاصله میگیریم، پرسشها و چالشها بیشتر خود را نشان میدهند. هم اکنون با ملغمهای از مسائل فنی، شهری، عمرانی و حقوقی مواجهیم که پاسخ دادن به آنها کمی صبر و حوصله نیاز دارد. مخصوصاً مسائل حقوقی که تعیینکنندۀ حقوق و تکالیف افراد است. یکی از چالشهای حقوقی، پلمپ ساختمان پلاسکو پیش از رخدادنِ فاجعه است. اینکه کدام نهاد ملزم به پلمپ این واحد تجاری بوده است؟ پلمپی که البته دعوا بر سر آن کمی دیر شده است؛ اما، برای تعیین تکلیف درمورد 3000 ساختمان دیگر چه باید کرد؟ شهرداری را مسئول پلمپ بدانیم یا وزارت کار را؟ بررسی قوانین شهرداری و قوانین کار در پاسخ به این پرسشها راهگشا است.
شهرداری چه باید می کرد؟
بند 14 مادۀ 55 قانون مدنی میگوید: «اتخاذ تدابیر ﻣﺆﺛﺮ و اﻗﺪام ﻻزم ﺑﺮاي ﺣﻔﻆ ﺷﻬﺮ از ﺧﻄﺮ ﺳﯿﻞ و ﺣﺮﯾـﻖ و ﻫﻤﭽﻨﯿﻦ رﻓﻊ ﺧﻄﺮ از ﺑﻨﺎﻫﺎ و دﯾﻮارﻫﺎی ﺷﮑﺴﺘﻪ و ﺧﻄﺮﻧﺎك واﻗﻊ در ﻣﻌﺎﺑﺮﻋﻤـﻮﻣﯽ و ﮐﻮﭼــههــﺎ و اﻣــﺎﮐﻦ ﻋﻤــﻮﻣﯽ و داﻻنهای ﻋﻤــﻮﻣﯽ و خصوصی و ﭘــﺮ ﮐــﺮدن و ﭘﻮﺷﺎﻧﺪن چاهها و ﭼﺎلههای واﻗﻊ در ﻣﻌﺎﺑﺮ و ﺟﻠﻮﮔﯿﺮی از ﮔﺬاﺷﺘﻦ ﻫـﺮ ﻧـﻮع اﺷـﯿﺎء در بالکنها و ایوانهای ﻣﺸﺮف و ﻣﺠﺎور ﺑﻪ ﻣﻌﺎﺑﺮ ﻋﻤـﻮﻣﯽ ﮐـﻪ اﻓﺘـﺎدن آﻧﻬـﺎ ﻣﻮﺟـب خطر ﺑﺮای ﻋﺎﺑﺮﯾﻦ اﺳﺖ و ﺟﻠﻮﮔﯿﺮي از ناودانها و دودکشهای ساختمانها ﮐﻪ ﺑﺎﻋﺚ زﺣﻤﺖ و ﺧﺴﺎرت ﺳﺎﮐﻨﯿﻦ ﺷﻬﺮﻫﺎ ﺑﺎﺷﺪ.» همچنین در تبصرۀ آن نیز آمده است که: «در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بناها و غیره و رفع مزاحمت های مندرج در ماده فوق شهرداری پس از کسب نظر مامور فنی خود به مالکین یا صاحبان اماکن یا صاحبان ادوات منصوب ابلاغ مهلتدار مناسبی صادر مینماید و اگر دستور شهرداری در مهلت معین به موفع اجرا گذاشته نشود شهرداری راساً با مراقبت مامورین خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت خواهد نمود و هزینه مصروف را به اضافه صدی پانزده خسارت از طرف دریافت خواهد کرد. مقررات فوق شامل کلیه اماکن عمومی مانند سینماها، گرمابهها، مهمانخانهها،دکاکین، قهوهخانهها، کافه و رستورانها، پاساژها و امثال آن که محل رفت و آمد مراجعه عمومی است نیز میباشد.»
اخبار و گزارش رسانهها نشانگر آن است که بیشتر گمانهزنیها در پی استنادِ صِرف به این ماده بوده است. اما هیچ نهاد یا متخصصی، تفسیر حقوقی و اصولی از این ماده ارائه نکرده است. درواقع، بیشتر مطالب حول محور دفاعیات شهرداری در مقابل مخالفان و منتقدان میگردد. بند چهارده مادۀ 55 قانون شهرداری حاوی چند نشانۀ تفسیری است. نشانههای تفسیری که میتواند در امکان و چگونگی پلمپ از سوی شهرداری راهگشا باشد.
"تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر": تدابیر و اقدام دو مرحله از یک فرآیند را نشان میدهد. تدبیر به معنای برنامهریزی و طرح نقشۀ عمل است. اقدام نیز به معنای عمل کردن بر اساس تدابیر و اجرا کردن برنامهها است. بنابراین، شهرداری هم مکلف به صدور تصمیمات است و هم مکلف به اجرا و عملیاتی کردن آنها است. درواقع، شهرداری باید برای حفظ شهر هم برنامهریزی کند و هم دست به اقدامات اجرایی ببرد.
"رفع خطر از بناها و دیوارهای خطرناک": آنچه در این عبارت اهمیت دارد مفهوم خطر است. خطر ناظر بر ضرر جانی، مالی، آبرویی و ... است. همچنین، خطر در این ماده امری است که قریبالوقوع است. قریبالوقوع بودن خطر به این معنا است که هر لحظه ممکن است به یک ضرر جانی، مالی، آبرویی و ... منجر شود.
"اگر دستور شهرداری در مهلت معین به موفع اجرا گذاشته نشود شهرداری راساً با مراقبت مامورین خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت خواهد نمود": این عبارت نشانگر آن است که شهرداری صرفاً باید یک دستور یا اخطار صادر کند. اینکه شهرداری مدعی باشد که هفت یا پانزده بار اخطار و دستور فرستاده است، خود یک تخلف قانونی است و به محض اینکه مالک ساختمان پلاسکو از همان دستور اول استنکاف کرد، باید شهرداری وارد فاز بعدی میشد. فاز بعدی این است که شهرداری باید به همراه مامورین خود در محل حاظر شود و برای رفع خطر و فرایندهای آن اقدام نماید. پلمپ یک سازوکار عملی و اجرایی است که در درون وظیفۀ شهرداری قرار دارد. درواقع، کُلیَت صلاحیت اجرایی شهرداری در رفع خطر، به گونهای ضمنی حاوی پلمپ نیز هست. چراکه، اگر سازوکار پلمپ را از این وظیفۀ اجرایی استثنا کنیم، در شرایطی که مالکان از طریق مسالمتآمیز به رفع خطر تن نداده اند، امکان اجرای عملیات رفع خطر منتفی است.
نکتۀ دیگری که باید به آن توجه کرد، دایرۀ صلاحیت شهرداری نسبت به ملک پلاسکو است. با توجه به مقولۀ "خطر"، شهرداری باید استحکام کل بنا را در نظر بگیرد. درواقع، این کل ساختمان پلاسکو است که باید از نظر استحکامات، فنی، عمرانی، معماری، اصول ایمنی ساختمانسازی و ... مورد توجه شهرداری قرار گیرد. خطرساز بودنِ مورد ساختمان پلاسکو، ظاهراً به تأیید کارشناسان شهرداری رسیده بوده است. اما؛ علیرغم آگاهی از این خطر، شهرداری کوتاهی کرده است.
مسوولیت وزارت کار چه بود؟
مادۀ 105 قانون کار میگوید: « هرگاه در حين بازرسي، به تشخيص بازرس كار يا كارشناس بهداشت حرفهاي احتمال وقوع حادثه و يا بروز خطر در كارگاه داده شود، بازرس كار يا كارشناس بهداشت حرفهاي مكلف هستند مراتب را فوراً و كتباً به كارفرما يا نماينده او و نيز به رئيس مستقيم خود اطلاع دهند.» همچنین تبصرۀ 1 آن مقرر میکند: «وزارت كار و امور اجتماعي و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي، حسب مورد گزارش بازرسان كار و كارشناسان بهداشت حرفهاي از دادسراي عمومي محل و در صورت عدم تشكيل دادسرا از دادگاه عمومي محل تقاضا خواهند كرد فوراً قرار تعطيل و لاك و مهر تمام يا قسمتي از كارگاه را صادر نمايد. دادستان بلافاصله نسبت به صدور قرار اقدام و قرار مذكور پس از ابلاغ قابل اجراست.»
"به كارفرما يا نماينده او و نيز به رئيس مستقيم خود اطلاع دهند": کارفرما یا نمایندۀ او به معنای مالک ساختمان نیست. کارفرما شخصی است که در رابطۀ کار در مقابل کارگر قرار میگیرد. کارفرما فردی است که یک طرف رابطۀ کار است و ضرورتاً به معنای این نیست که کارفرما مالک ساختمان باشد. در مورد ساختمان پلاسکو، تمامی کارفرمایان واحدها اجارهنشین بودند و مالک واحدها همان بنیاد مستضعفان است. بنابراین، وزارت کار صلاحیت مواجه شدن با مالک را ندارد و نمیتواند بنیاد مستضعفان را مورد فشار قانونی قرار دهد. بلکه؛ تنها میتواند کارفرما را مجبور کند که از مالک، تعمیرات اساسی ملک را مطالبه کند. در کل، وزارت کار نمیتواند مستقیماً مالک را خطاب اوامر قانونی خود قرار دهد.
"دادسراي عمومي محل و در صورت عدم تشكيل دادسرا از دادگاه عمومي محل تقاضا خواهند كرد": این عبارت نشانگر آن است که وزارت کار برای توسل به پلمپ، نیازمند قرار مراجع قضایی است. این درحالی است که شهرداریها به موجب قانون نیازمند قرار قضایی نیستند.
نکتۀ قابل تأمل درمورد صلاحیت وزارت کار این است که نظارت بر واحدهای کارگاهی باید به تفکیک انجام شود. یعنی، وزارت کار باید تک تک واحدهای کارگاهی پلاسکو را مورد بازرسی قرار میداد و یکی یکی برای هریک تصمیمگیری میکرد. از همین رو، وزارت کار نمیتوانست کل ساختمان پلاسکو را پلمپ کند. همچنین، میدانیم که از پانزده طبقه موجود، نزدیک به نیمی از این طبقات شامل کارگاههای تولیدی پوشاک بودند نه همۀ آنها.
برآیند مباحث پیشین نشانگر آن است که اساساً شهرداری تهران هم به لحاظ صلاحیت قانونی، موظف به پلمپ پلاسکو بوده است و هم از نظر عملیاتی و اجرایی با موانع کمتری مانند درخواست صدور قرار قضایی، روبرو است. همچنین، این سه هزار ساختمانی که گفته می شود در شهر تهران موجود اند و از وضعیتی مشابه پلاسکو رنج میبرند، تنها مختص به واحدهای کارگاهی نیستند و ممکن است اداری، مسکونی، تجاری و ... باشند. بنابراین، هنوز شهرداری را میتوان موظف به پیگیری دانست.
پروندۀ آتشسوزی پلاسکو: