ارزیابی حقوقی بحران موسسات اعتباری غیرمجاز
داتیکان: حمید قهوهچیان ضمن تاکید بر ضرورت احقاق حقوق سپردهگذاران و اصلاح رویههای فعلی گفت: ناکارآمدی حوزه پولی و بانکی نه به دلیل نقص قوانین و مقررات که بیشتر ناشی از عدم اجرای صحیح و تمکین به آن است.
به گزارش فرهیختگان، اخبار مربوط به موسسات اعتباری و اعتراض سپردهگذاران این موسسات در روزهای اخیر بسیار تکراری بوده و کارشناسان از زوایای مختلف این موضوع را بررسی کردهاند؛ اما به نظر میرسد بدون نگاه حقوقی به روندها و رویههای نظام پولی و بانکی نمیتوان در این خصوص ارزیابی جامعی ارائه کرد. بر همین اساس، برای احقاق حقوق سپردهگذاران و اصلاح رویههای فعلی بررسی ابعاد حقوقی موضوع ضروری به نظر میرسد. از همین رو با حمید قهوهچیان، مدرس و محقق در زمینه حقوق مالی و اقتصادی به گفتوگو نشستهایم. از نظر وی ناکارآمدی حوزه پولی و بانکی نه به دلیل نقص قوانین و مقررات که بیشتر ناشی از عدم اجرای صحیح و تمکین به آن است.
با توجه به اتفاقهای اخیر درخصوص موسسات اعتباری غیرمجاز، وضعیت شکلگیری و ایجاد موسسات یادشده در بازار پولی و بانکی ایران را چگونه ارزیابی میکنید؟
این موضوع نیازمند گزارش مفصلی از روند شکلگیری انواع نهادهای مالی در ایران بهویژه از اواسط دهه 70 شمسی و پیدایش موسساتی است که نه مجوزی از بانک مرکزی میگرفتند و نه پاسخگویی خاصی در مقابل این نهاد داشتند و در میان این موارد، تعاونیهای اعتبار آزاد بیشتر مطرح بودند. پس از تحولات قانونی، بر لزوم اخذ مجوز برای کلیه عملیاتهای پولی و اعتباری توسط بانک مرکزی تصریح شد. منظور از عملیات پولی و اعتباری، کلیه اموری است که مربوط به واسطهگری بین عرضهکنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار به صورت دریافت انواع وجوه، سپرده، ودیعه و موارد مشابه تحت هر عنوان و اعطای وام، اعتبار و سایر تسهیلات و صدور کارتهای الکترونیکی پرداخت و کارتهای اعتباری است. از سوی دیگر برخی نهادهای دولتی و عمومی به پشتوانه قدرت نهادی خویش از پذیرفتن قواعد عام مربوط به این حوزه سر باز زدند و از سوی دیگر بانک مرکزی موفق به انجام شایسته وظایف نظارتی خویش نشد و درنهایت به دلیل مشکلات این نهادها، نحوه انعکاس وضعیت آنها و همچنین مراجعه غیرمتعارف مشتریان، از انجام وظایف عادی خویش ناتوان شدند.
آیا مشکل کنونی موسسات حقوقی است یا غیرحقوقی؟
قوانین و مقررات متعددی در زمینه نحوه تاسیس و عملکرد نهادهای مالی و اعتباری و نیز نظارت بر این نهادها وجود دارد که میتوان به قانون پولی و بانکی کشور(مصوب 1351)، قانون عملیات بانکی بدون ربا (مصوب 1362)، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی (مصوب 1383) و آییننامههای آنها، آییننامه نحوه تاسیس و اداره موسسات اعتباری غیردولتی (مصوب 139) و مصوبات شورای پول و اعتبار اشاره کرد. مشکل حقوقیای که امروزه گریبانگیر نظام پولی و بانکی در کشور شده در برخی حوزهها از جمله نحوه نظارت بانک مرکزی بر موسسات مالی و اعتباری و نیز عدم وجود ضمانت اجراهای موثر در این خصوص و از سوی دیگر عوامل سیاسی از جمله عدمفرمانپذیری برخی نهادها به نظم واحد در عرصه پولی و بانکی بازمیگردد. این حوزه دارای ادبیات حقوقی سخت و پیچیدهای است و همین مساله نظارت عمومی بر آن را سخت کرده است و در نتیجه تا بحران ملموسی با ابعاد بزرگ و ملی ایجاد نشود معمولا افکار عمومی و بهویژه رسانهها هم متوجه آن و معترض نمیشوند. مشکلات کنونی موسسات مالی اعتباری مجموعهای از نواقص قانونی، عملکرد دستگاههای ذیربط و البته موضوعات اجتماعی خاصی است که برای درمان دائم موضوع، باید توجه ویژهای به همه این موارد شود؛ یعنی حاکمیت، اراده سیاسی جدیای در این زمینه نشان دهد. توجه به این نکته ضروری است که تعدد قوانین پولی و بانکی، بهروز نبودن آنها، عدم تنقیح قوانین ناسخ و منسوخ، تورم قوانین و مقررات، عدماطلاع و تحلیل مصوبات شورای پول و اعتبار، این ضرورت را ایجاب میکند که در حوزه پولی و بانکی اقدام به وضع قوانین واحد و جامع کنیم. چنین اقدامی در قالب بازنگری در قانون پولی و بانکی کشور(مصوب 1351) از سوی بانک مرکزی شروع شده اما فعلا موضوع در مراحل تصویب در هیات وزیران قرار دارد و امیدواریم نتیجه ثمربخشی از آن حاصل شود و موضوع پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی، نظام حقوقی این حوزه را بهسامان کند.
با توجه به قوانین و مقررات جاری، حدود تکالیف نظارتی بانک مرکزی راجع به این موسسات چگونه است؟
اگر چه نقش بانک مرکزی در این خصوص پررنگتر است؛ اما نمیتوان از نقش سایر نهادهای نظارتی چشم پوشید. نقش نهادهای نظارتی باید بر اقدامات به عمل آمده در تمامی مراحل تاسیس، اعطای مجوز، نظارت بر فعالیت، تغییرات ثبتی، بازسازی، ادغام، انحلال و تصفیه گسترده باشد. اگر بخواهیم منصفانه قضاوت کنیم باید کمکاری نهادهای نظارتی چون مجلس شورای اسلامی، وزارت اطلاعات، وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان بازرسی کل کشور که حسب قوانین مربوط ماموریتهایی ویژهای در این زمینه برعهده دارند؛ آن هم از زمان پیدایش این مشکل و استمرار آن تاکنون را یادآوری کرده و در مجموع در این خصوص داوری کنیم. همچنین نهادهای دولتی و عمومیای که در پیدایش و استمرار چنین وضعی موثر بودند باید پاسخگوی عملکرد خویش باشند. با این وجود به موجب صراحت قانون پولی و بانکی کشور، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی و سایر قوانین و مقررات مرتبط و نیز رویههای موجود، نظارت بانک مرکزی در این میان اهمیت ویژه و محوری دارد.
برای تحلیل نقش بانک مرکزی در این بخش باید ابتدا از قانون پولی و بانکی کشور (مصوب 1351) شروع کنیم. بند «ب» ماده 11 این قانون، نظارت بر بانکها و موسسات اعتباری برعهده این بانک قرار گرفته و از سوی دیگر مطابق بند 15 ماده 14 بانک مرکزی، صلاحیت گستردهای در مقرراتگذاری به این موسسات اعطا شده است. در بند «ه» ماده 31 این قانون، موسسات اعتباری غیربانکی موسساتی تعریف شدهاند که در عنوان خود از نام بانک استفاده نمیکنند ولی به تشخیص بانک مرکزی واسطه بین عرضهکنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار هستند و عملیات آنها در حجم و نحوه توزیع اعتبارات موثر است. براساس ماده 36، طرز تهیه و تنظیم ترازنامه و حساب سود و زیان بانکها و موسسات اعتباری از طرف بانک مرکزی ایران تعیین خواهد شد. در قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی تاسیس، ثبت، فعالیت و انحلال نهادهای پولی و اعتباری از جمله موسسات اعتباری غیربانکی فقط با اخذ مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و به موجب مقررات مصوب شورای پول و اعتبار امکانپذیر شمرده شده است. براساس قوانین و مقررات مربوط، این موسسات موظف شدهاند اطلاعات لازم را دراختیار بازرسان بانک مرکزی قرار دهند. همچنین به موجب بند «ب» ماده 21 قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی از قبیل سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف به رعایت این امر و همکاری با بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران هستند.
با این حال به نظر میرسد یکی از مشکلات اصلی در اعمال ضمانت اجراهایی باشد که بانک مرکزی در مقابل این موسسات باید داشته باشد. البته ضوابط در این باره نیز در قوانین و مقررات وضع شده است. برای مثال در ماده 43 قانون پولی و بانکی بانکها و موسسات اعتباری موظف به رعایت نسبتهای قانونی خاصی شدهاند؛ در غیر این صورت به میزان خاصی جریمه میشوند یا در تبصره یک ماده 2 قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی اعلام شده که در صورت ارائه گزارش و احراز تخلف توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، این بانک میتواند نسبت به تعلیق مجوز موسسات متخلف اقدام کند. در این موارد، نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مکلف به جلوگیری از ادامه فعالیت متخلفان و همکاری لازم با بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است. همچنین براساس ماده 101 آییننامه نحوه تاسیس و اداره موسسات اعتباری غیردولتی، بانک مرکزی میتواند در چارچوب قوانین و مقررات مربوط از جمله قانون پولی و بانکی کشور و قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی و مقررات شورای پول و اعتبار، نسبت به لغو اجازهنامه تاسیس موسسه اعتباری اقدام کند. با این وجود اعمال موارد فوق در بسیاری از موارد میتواند منجر به مباحث اجتماعی شود یا با اعمال نفوذ برخی دستگاهها و مراجع و نیز عدم همکاری نهادهای امنیتی، انتظامی و قضایی مختل شود. در قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور نیز اختیار سلب صلاحیت حرفهای و لغو مجوز و محکومیت متخلفان فعال در حوزه پولی به پرداخت جریمه به بانک مرکزی اعطا شده است. در ارزیابی نهایی این موضوع میتوان گفت شاید امروزه کمی سخت باشد که برای مشروعیتبخشی به تخلفات در حوزه پولی و بانکی و فرار از مسئولیتها به نقص نظام حقوقی اشاره کنیم. بر همین اساس باید گفت ناکارآمدی حوزه پولی و بانکی نه به دلیل نقص قوانین که بیشتر ناشی از عدم اجرای صحیح و تمکین به آن است. یکی از وظایف بانک مرکزی نیز شناسایی خلأها و ابهامات و تلاش برای تنظیم مقررات و قوانین لازم پس از طی تشریفات قانونی است. این نکته مهمی است که نباید برای فرار از مسئولیت به نقص نظام حقوقی استناد کنیم. در همین زمینه این استدلال که بانک مرکزی درباره پرداخت سود بیشتر توسط برخی موسسات هشدار داده بود، به هیچوجه نافی مسئولیتهای قانونی بانک مرکزی نبوده و نیست.
براساس قوانین موجود، آیا بانک مرکزی از باب نظارت میتواند در پرداخت خسارت ورود کند؟
ورود بانک مرکزی در صورت لغو، تعلیق، انحلال، ورشکستگی و ادغام موسسات یادشده به موجب قوانین و مقررات مربوط پیشبینی شده است. بر این اساس همانقدر که انتظار دقت در انجام وظایف قانونی از این بانک میرود، نباید تکالیف مازاد از آن نهاد داشت. بر این اساس در پرداخت خسارات مربوط در مواردی که وضعیتهای یادشده گریبانگیر موسسات میشود عملکرد نهادهایی چون نیروی انتظامی، قوه قضائیه، وزارت اطلاعات و گاهی شورای عالی امنیت ملی تعیینکننده خواهد بود. همچنین اینکه بانک مرکزی به صورت مستقیم به زیاندیدگان از محل بودجه عمومی کمک مالی کند به دلیل بار مالی و نیز فقدان مستند قانونی مربوط منطقی به نظر نمیرسد. در موارد لغو، تعلیق، انحلال و ورشکستگی بانک مرکزی با توجه به فصل یازدهم آییننامه نحوه تاسیس و اداره موسسات اعتباری غیردولتی نقش موثری در تعیینتکلیف تعهدات مالی این موسسات دارد که این موارد را از اموال، داراییها، اندوختهها، تعهدات و سایر منابع مربوط به موسسات یادشده و نیز صندوق ضمانت سپردهها تامین میکند. به نظرم این نکته هم قابلتامل خواهد بود که بانک مرکزی وظیفه تضمین بازپرداخت سپردهها را ندارد بلکه مسئولیت این بانک نظارت بر اجرای قوانین و سیاستهای پولی و بانکی است.
بنابر اظهارت مسئولان بانک مرکزی مبنیبر ادغام موسسات مالی و اعتباری، آیا ادغام، یک سیاست و برنامه اصولی و مطابق راهکارهای قانونی است یا صرفا یک راهکار دقیقه نودی است؟
ادغام موسسات مالی و اعتباری براساس ماده 105 آییننامه نحوه تاسیس و اداره موسسات اعتباری غیردولتی انجام میشود. بر این اساس ادغام موسسات مالی و اعتباری بهعنوان یک راهکار درمانی پیشبینی شده و بانک مرکزی نمیتواند آن را به صورت اولیه تجویز کند؛ بلکه مراتب باید از مجمع عمومی موسسات یادشده پیشنهاد شود. بنابراین موسسات یادشده را نمیتوان مجبور به ادغام کرد.