پشت پرده یک مناقصه
داتیکان: وزارت بهداشت برای واگذاری خدمات دیالیز به بخش خصوصی مناقصه ای برگزار کرده که از نظر قوانین و مقررات برگزاری مناقصات، جای بسی ابهام و گمانهزنی دارد. مناقصهای که با صیانت از خون بیماران دیالیزی مرتبط است؛ بیماران دیالیزی در کنار بیماران تالاسمی و هموفیلی جزء مبتلایان به بیماری های خاص محسوب میشوند.
وزارت بهداشت اسناد فراخوان اولیه را در سوم آبان ماه سال 1395 و پس از آن، اسناد مناقصه را در بیست و پنجم آبانماه منتشر کرد. در فراخوان اولیه قرار بر این بود که شرکتهای رقیب، از نظر استانداردها و امتیازات مورد ارزیابی قرار گیرند در این مرحله 28 شرکت حضور یافتند که صلاحیت پنج شرکت تایید شد.علاوه بر ۵ شرکتی که الان برنده مناقصه هستند، دو شرکت سها (هلال احمر) و ثمین طب سروش (عضو کنسرسیم دیالیز ایران) هم تایید صلاحیت شدند که در مرحله دوم شرکت نکردند. در ارزیابی وزارت بهداشت ثمین طب سروش رتبه اول و سها رتبه دوم را داشت.
اما پس از برگزاری فراخوان اول، وزارت بهداشت فراخوان دومی را برگزار کرد. در فراخوان دوم، واگذاری دیالیز به بخش خصوصی با چند چالش اساسی مواجه شد. در مرحلۀ دوم و و قبل از ارائه پاکت پیشنهاد قیمت، وزارت بهداشت، اسناد مناقصه را مورد بازبینی قرار داده و با تغییراتی که در آن اعمال کرده بود، منتشر کرد. به دلایلی که در این گزارش به آن خواهیم پرداخت در برگزاری مناقصه واگذاری خدمات دیالیز بیمارستان ها به بخش خصوصی نقاط ابهامی وجود دارد که از همین رو، بررسی تفصیلی اسناد مناقصه ضروری بهنظر میرسد.
انحصار در قرارداد
اولین ایراد، ایجاد انحصار در چگونگی فعالیت شرکتهای ارائهدهندۀ خدمات دیالیز است. در حالی که در مرحله نخست حرفی در ارتباط با انحصار نبود، در مرحله دوم فراخوان، کل کشور به ده قسمت تقسیم شده است و هر قسمت شامل چند استان میشود. قرار بر این است که هر قسمت از بخشهای دهگانه به یکی از شرکتهایی که در مناقصه برنده شده اند واسپاری شود. و تعیین منطقه هم با خود وزارت بهداشت است که تصمیم می گیرد چه شرکت هایی در چه بخش(استانهایی) خدمات بدهند. زمانی که دو یا سه استان به عنوان یک قسمت از بخشهای دهگانه در تسلط یک شرکت باشد؛ دیگر رقیبی در مقابل شرکت مسلط وجود ندارد و این به معنای انحصار است. هم اکنون5 هزار تخت دیالیز موجود در کشور به حدود 28 هزار بیمار خدمت می دهد، که قرار است این بیماران بین این 5 شرکت تقسیم شوند
در چنین شرایطی دیگر هیچ تضمینی وجود ندارد که شرکت مسلط، در تداوم ارائۀ مناسب خدمات و بهبود آن اصراری به خرج دهد. آیا در چنین فضایی بیمارانِ دیالیزی میتوانند انتظار ارائۀ مناسب خدمات را داشته باشند؟ آن هم درحالی که پنج شرکتی که در مناقصه نهایی برنده شدند؛ واردکننده هستند و فقط یکی از آنها سابقه تأسیس بخش درمان دارد. این درحالی است که در قرارد اعلام شده که ملاک ارزیابی شرکتها، مواردی از جمله توان علمی، تولید، توان مالی، دارا بودن نیروهای پزشک و پرستار متخصص و مجرب و مواردی از این دست بوده است.
بند دوازده مادۀ یک قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی "انحصار" را تعریف کرده است.« وضعیتی در بازار که سهم یک یا چند بنگاه یا شرکت تولیدکننده، خریدار و فروشنده از عرضه و تقاضای بازار به میزانی باشد که قدرت تعیین قیمت و یا مقدار را در بازار داشته باشد، یا ورود بنگاههای جدید به بازار یا خروج از آن با محدودیت مواجه باشد.» وضعیتی که با تقسیمبندی کشور به ده بخش ایجاد شده است مصداقی از انحصار است. چراکه، تنها عرضهکنندۀ خدمات دیالیز در یک بخش، یک شرکت است. یک شرکت به تنهایی تنها تعیینکنندۀ قیمت و مقدار است و اساساً بنگاه رقیبی وجود ندارد که بخواهد وارد بازار شود..
جواز واردات تجهیزات دیالیز در شرایطی که تولید داخلی در سطح خودکفایی است با "حمایت از تولید ملی" متعارض بهنظر میرسد. در مقدمۀ طرح "حمایت از تولید ملی" آمده است که؛« سه سال است که مقام معظم رهبری در جهت ارتقای اقتصاد کشور شعار سال را به نحوی به این امر مهم ارتباط میدهند و سال جاری را به عنوان تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی نامگذاری فرمودند. تاکید ایشان در چند سال گذشته بر این موضوع نشان از پیش بینی دقیق ایشان از افزایش شدت دشمنی استکبار در بعد اقتصادی دارد که متاسفانه آنطور که باید و شاید به آن توجه نشد. در این برهه زمانی که تحریم اقتصادی ایران همزمان با بحرانهای اقتصاد جهانی منجر به رسوب بحران در بخشهای تولیدی کشور و کاهش رقابت پذیری بنگاههای صنعتی و معدنی در نتیجه تعطیلی آنها و یا کاهش تولید و افزایش ضرر آنها شده است.» این رهیافتها حاکی از آن است که وزارت بهداشت بر خلاف سیاستها و اهداف کلانِ اقتصادی کشور عمل کرده است.
مجوز واردات چه زمانی داده شد؟
ایراد اساسی دوم مربوط به جواز واردات است. در اسناد مربوط به فراخوان اول از جواز یا ممنوعیت واردات اقلام پنجگانۀ دیالیز صحبتی به میان نیامده بود. درواقع، نپرداختن به موضوع در اسناد به معنای سکوت یا جواز ضمنی و تلویحی نیست؛ بلکه، اسناد مربوط به مناقصات در چارچوب حقوق اداری قرار میگیرند و در چارچوب حقوق اداری هرکجا جوازی وجود داشته باشد باید مورد تصریح قانونگذار قرار گیرد. بنابراین، هرکجا با سکوت مواجه شویم به معنای عدم جواز است و اسناد فراخوان اول به نوعی به ممنوعیت در واردات اشاره می کند. اما در اسناد فراخوان دوم شاهد صدور جواز واردات هستیم. در پیوست 4، جدول 4-3 (مجوزهایی که در صورت پیشبینی در قرارداد، بعد از تاریخ قطعیت از سوی سرمایهپذیر تسلیم میشود) در سند قرارداد اول (قرارداد سرمایهگذاری، ساخت، بهرهبرداری و مالکیت (BOO) در حوزه بهداشت و درمان) شاهد چهار مورد جواز هستیم که به امکان ارجاع به داوری، بهرهبرداری مراکز زنجیرهای دیالیز خصوصی و تأمین مالی پرداخته است. اما در سند دوم مربوط به این مناقصه، شاهد این هستیم که ذیل همین پیوست 4 و جدول 4-3 مورد پنجمی به این جدول اضافه شده است که از «صدور مجوز واردات آن دسته از اقلام مصرفی و غیرمصرفی که در پیوست 6 درج شده است»، حکایت دارد. این درحالی است که در پیوست 6 سند دوم از اقلام مصرفی و غیرمصرفی هیچ ذکری نرفته است.
براساس آمارها 16 درصد خدمات دیالیز از طریق بخش خصوصی انجام می شود. از سویی دیگر تولید داخلی ظرفیت این را دا رد که خدمات و تجهیزات مورد نیاز بیماران دیالیزی را تامین کند و نیازی به واردات نیست. در این شرایط ورود شرکت های وارد کننده تجهیزات دیالیز با کمترین سابقه و تجربه خدمات به حوزه خدمات دیالیز، آن هم در حالی که ایران در زمینه تولید و خدمات دیالیز خودکفاست، جای تامل و تعجب دارد. ملزومات دیالیز 5 قلم است. به طور میانگین اگر شصت یا هفتاد در صد فرایند و تامین مواد یک کالای مورد نظر در کشور تولید شود تحت عنوان تولید داخلی شناخته میشود.
یک حرکت عجیب
سومین مسألۀ اساسی که قرارداد را تحتالشعاع قرار داده است مربوط به افزایش پیوستهای اسناد مناقصه است. در اسناد اولیۀ مناقصه چهارده پیوست وجود دارد. اما در اسناد مرحلۀ دوم که به دست شرکتها رسید، شاهد افزایش پیوستهای قرارداد هستیم. پیوست 14 که "تعریفها و تفسیرها" سند اول را در بر داشت، در قرارداد دوم جای پانزدهمین پیوست را اشغال کرد و پیوستی تحت عنوان "شروط مقدم بر تحقق تاریخ قطعیت" جای پیوست 14 را گرفت. این درحالی است که اضافه کردن یک پیوست به اسناد جدید در فهرست اسناد بازتاب نیافته است. مشخص نیست که آیا عدم اشاره به اضافه شدن یک پیوست در فهرست عمدی بوده یا سهوی! درحالی که به نظر میرسد این عدم اشاره، باعث شده که تغییر در مناقصه و اضافه کردن بندی پیوستی به آن، از چشم ناظران دور مانده به سردرگمی مراجع نظارتی منجر شود. اما مهمترین سوال این است که در پیوست 14 سند جدید چه میگذرد؟ این پیوست، شروطی را قید کرده است که شرکتها باید قبل از قطعیت قرارداد یا در تاریخ قطعیت، در حق سرمایهپذیر (وزارت بهداشت) محقق کند.مواردی مانند تحویل ضمانتنامه انجام تعهدات به سرمایهپذیر. بند 5 پیوست مذکور میگوید: «سرمایهگذار موظف است با همکاری سرمایهپذیر تمامی اقدامات قانونی در جهت توافق با بیمهها را به منظور انعقاد قرارداد سازمانهای بیمهگر به عمل آورد، بدیهی است در صورتی که قصوری از این بابت متوجه سرمایهگذار نباشد تاریخ قطعیت این قرارداد با توافق طرفین و بدون در نظر گرفتن بند 4-3 تغییر مییابد». این بند میتواند زمینهساز چالشهایی بزرگ و خساراتی غیر قابل بازگشت باشد. در شرایطی که بیمهها به توافق با شرکتها رضایت ندهند، شرکتهای سرمایهگذار با اتکاء به چه منابع مالی میتواند دوام بیاورد و به ارائۀ خدمات دیالیز ادامه دهد؟ این بند عملاً ارائۀ خدمات دیالیز از سوی شرکتهای سرمایهگذار را به مرور زمان منتفی نماید. با علم به اینکه راهاندازی هر تخت دیالیز 400 میلیون تومان هزینه دارد که نشانگر حساسیت مالی خدمات بخش دیالیز است، و در شرایطی که نزدیک به 28 هزار بیمار دیالیزی از خدمات دیالیز استفاده میکنند؛ در صورتی که شرکتهای بیمه و شرکتهای سرمایهگذار به توافق نرسند با فاجعهای غیر قابل جبران روبرو خواهیم شد.
فاجعهای که هزاران بیمار دیالیزی که دستشان از دریافت خدمات دولتی کوتاه شده از دریافت خدمات بخش خصوصی هم محروم می شوند. در چنین شرایطی باید پرسید که وزارت بهداشت بر چه اساس و بر چه مبنای قانونیای مناقصهای را برگزار کرده که یک تعهد مالی برای نهادی دیگر ایجاد کرده است، آن هم بدون این که آن نهاد در جریان باشد. وزارت بهداشت باید پاسخ دهد که بر چه مبنایی میتواند چنین هزینههایی را بر دوش شرکتهای بیمه بار کند؟ هزینههایی که بهواسطۀ بیماری خاص بودن دیالیز، تا دیروز مستقیماً از سوی دولت تأمین میشد در شرایطی که دیگر دولت مسئول تأمین آن نباشد، شرکتها باید از کجا این منابع مالی را تأمین کنند؟ آیا اساساً ایجاد چنین هزینههایی نیازمند مستند قانونی نیست؟ آیا میتوان پذیرفت که و زارت بهداشت بدون اطلاع از اصول بدیهی حقوقی- مالی چنین شرطی را اضافه کرده است؟
نقد کلی بر عملکرد وزارت بهداشت در واگذاری دیالیز به بخش خصوصی از منظر قانون برگزاری مناقصات نیز قابل بررسی است. به موجب بند 2 قسمت ب مادۀ 24 قانون برگزاری مناقصات « تغییرات زیادی در اسناد مناقصه لازم باشد و موجب تغییر در ماهیت مناقصه گردد.» مناقصه لغو میشود. موارد تغییر یافته در اسناد مرحلۀ دوم را میتوان نوعی تغییرات زیاد دانست. آن هم تغییراتی که ماهیت قرارداد را دچار خلل میکنند. چه تغییری بزرگتر از اینکه قرارداد را عملاً به یک متن غیرقابل اجرا و ضررآفرین تبدیل نماید. در شرایطی که امکان واردات کالاهای بی کیفیت چینی وجود داشته باشد؛ کالاهایی که از نظر هزینه با تولید داخلی برابری میکند، در شرایطی که عدم موافقت بیمهها با تأمین منابع مالی مرتبط ممکن باشد و پیشاپیش ناتوانی مالی شرکتها را رقم بزند، در شرایطی که شرکتهای برنده در مناقصه نه تنها به تجربۀ علمی و فنی بلکه به نیروی پزشک و پرستار متخصص و مجرب نیز دسترسی ندارند، در شرایطی که بدون اطلاعرسانی به شرکتکنندگان و به گونهای غافلگیرکننده تغییرات اسناد به اطلاع آنان برسد؛ چگونه میتوان از برگزاری سالم و قانونی مناقصه سخن گفت.
پشت پرده های مناقصه
فارغ از انتقادات حقوقیای که بر متن مناقصه و ارد شد. ابهامات دیگری هم در این ماجرا وجود دارد که به پیش از برگزاری مناقصه مربوط است. این که شرکتی خارج از فرایند برگزاری مناقصه به نحوی غیر قانونی بخشی از تخت های دیالیز را برای ارائه خدمات در اختیار گرفته است. مناقصه سازوکاری است که دولتها با برگزاری آن، شرکتها و مؤسسات مورد نظر خود به منظور عقد قرارداد واگذاری را تعیین میکنند. در حقیقت، دولتها برای واگذاری خدمات تحت تصدی خود باید با شرکتها و موسسات قرارداد منعقد کنند؛ قراردادهایی مانند قرارداد پیمان، قرارداد BOT، قرارداد EPC و مواردی از این دست. اما دولت نمیتواند با هر سازمان و شرکتی که اراده کند قرارداد منعقد کند. تأمین منافع عمومی، تناسب قیمت و کیفیت، شفافسازی و مستندسازی، کاهش دیوانسالاری و کاهش فساد در بدنۀ دولت ایجاب میکند که در یک فرایند دموکراتیک و شفاف، آنانی که تمایل و البته توان تصدی را داشته باشند، با اتکاء به اصل برابری، وارد یک فرآیند رقابت بشوند و پس از پیروزی در این فرآیند، تصدی امر مورد نظر را بر عهده گیرند. از همین رو، ماده 29 قانون برگزاری مناقصات "موارد عدم الزام به برگزاری مناقصه" را بر میشمرد. اما، آیا به غیر از موارد نه گانۀ مصرح در مادۀ 29، تمامی واگذاریهای دولت باید از طریق برگذاری مناقصه صورت گیرد؟ چراکه ماده 1 قانون برگزاری مناقصات نیز میگوید:«این قانون به منظور تعیین روش و مراحل برگزاری مناقصات به تصویب میرسد و تنها در معاملاتی که با رعایت این قانون انجام میشود، کاربرد دارد.» اینکه قانونگذار میگوید "تنها در معاملاتی که با رعایت این قانون انجام میشود" ما را وا میدارد تا بپرسیم کدام معاملات؟
پاسخ به این پرسش را باید در مادۀ 79 قانون محاسبات عمومی کشور جست و جو کرد. «معاملات وزارتخانهها و مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و غیره (به استثناء مواردیکه مشمول مقررات استخدامی میشود) باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود». درواقع، این ماده عمومِ اعمال دوجانبۀ دولت را مشمول قانون برگزاری مناقصات میداند. اما در انتهای همین ماده نیز مواردی را به عنوان استثنا بیان میکند. این ماده، 14 مورد را به عنوان استثنا ذکر میکند که در کنار 9 مورد قانون برگزاری مناقصات، جمعاً 23 مورد را در مورد مناقصات و مزایدات دولت به عنوان استثنا در نظر میگیرد.
جدای از استثنائات موجود، قانون برگزاری مناقصات سازوکاری را تحت عنوان "ترک تشریفات مناقصه" پیش بینی کرده است. مادۀ 27 قانون برگزاری مناقصات، مربوط به ترک تشریفات مناقصه است. «در مواردی که انجام مناقصه بر اساس گزارش توجیهی دستگاه مناقصهگزار ... میسر نباشد، میتوان معامله را به طریق دیگری انجام داد و در این صورت هیأت ترک تشریفات مناقصه با رعایت صرفه و صلاح دستگاه ترتیب انجام این گونه معاملات را با رعایت سایر مقررات مربوط در هر مورد برای یک نوع کالا یا خدمت تعیین و اعلام خواهد نمود.». در این ماده چند قید خاص برای ترک مناقصه ذکر شده است. یکی اینکه دستگاه مناقصهگزار باید گزارش توجیهی صادر کند؛ گزارش توجیهی که نشان دهد امکان برگزاری مناقصه وجود ندارد. همچنین، هیأت ترک تشریفات مناقصه باید صرفۀ اقتصادی، صلاحدید دستگاه تابعه و دیگر مقررات حاکم بر هر مورد را باید در تصمیم خود لحاظ کنند. بعلاوه، نباید فراموش کرد که باید در مورد یک کالا یا خدمت خاص تصمیمگیری شود. جدای از همۀ اینها باید توجه کرد که ترک تشریفات مناقصه باید مبتنی بر اصل برابری صورت بگیرد. در واقع، وقتی تصمیم به ترک تشریفات مناقصه گرفته میشود، این ترک تشریفات ناظر بر تمامی آنانی است که در صورت عدم ترک تشریفات، امکان شرکت در مناقصه برایشان وجود داشت. پیامد دیگر این اصل آن است که دستگاهها نمیتوانند در یک موضوع خاص، در عین اینکه مناقصه برگزار میکنند؛ خارج از سازوکار مناقصه نیز به شخص یا عدهای خاص واگذار کنند.
تخلف در واگذاری به یک شرکت
اسناد مربوط به وزارت بهداشت حاکی از آن است که شرکت "آرین پایا طب" از طریق مکاتبات اداری درخواست واردات برای تامین نیاز ۱۰۰۰ تخت دیالیز كرده است، در حالی که ۵۰ تخت هم نداشتند.. در تاریخ 2/8/1395 حریرچی مدیر عامل شرکت آرین پایا طب طی نامهای اداری به درفشی نمایندۀ وزیر در کمیته واگذاری خدمات دیالیز به بخش خصوصی، آمادگی شرکت را جهت مدیریت و راهبری حداقل 1000 تخت دیالیز در کشور اعلام کرده است. همچنین، در راستای این درخواست، پروانۀ بهره برداری کشوری دیالیز و نیز، مجوز ورود تجهیزات مصرفی مورد نیاز با کیفیت بالا و دارای استاندارد FDA بابت مصرف یک سال به علاوه 35 درصد به عنوان ذخیرۀ استراتژیک را برای شرکت آرین پایا طب درخواست کرده است. پس از گذشت سه روز و در تاریخ 5/8/1395، درفشی در راستای تأمین درخواست مدیر عامل شرکت آرین پایا طب با صدور نامهای به بیگلر مدیر کل ادارۀ تجهیزات پزشکی وزارت بهداشت، صدور مجوزهای لازم را دستور داده است. متن نامه به این شرح است: «احتراماً پیرو واگذاری مراکز دیالیز به شرکتهای بخش خصوصی نظر به برخی از این شرکتها تمایل به واردات تجهیزات مصرفی خود در بخشهای دیالیز میباشند، خواهشمند است هماهنگی لازم جهت صدور مجوز برای مصرف یکساله با احتساب 35% ذخیره استراتژیک (صافی، ست، سوزن، بیکربنات) با رعایت استانداردهای آن اداره کل مساعدت لازم صورت پذیرد.»این میزان درخواستي، معادل یک سوم نیاز کشور است و این درحالی است که هنوز مناقصه برگزار نشده بود که بدانند چند شرکت برنده می شوند.
تمامی این اسناد نشانگر آن است که شرکت آرین پایا طب خارج از فرآیند قانون برگزاری مناقصات از وزارت بهداشت، مجوز مدیریت و راهبری حداقل 1000 تخت دیالیز در کشور را درخواست و اخذ کرده است. همچنین، هیچ سندی مبنی بر ترک تشریفات مناقصه و توجیهات مربوط به آن در دسترس نیست. البته از آنجایی که وزارت بهداشت، آگهی عمومی برگزاری مناقصه در این مورد را صادر کرده و فرآیند واگذاری با ترک تشریفات را به هیچ وجه در دستور کار خود نداشته است، اساساً امکان ترک تشریفات مناقصه برای وزارت بهداشت وجود نداشته است.
از سوی دیگر، اسنادی در دست است که نشان میدهد شرکت آرین پایا طب شاخصهای فنی و قانونی لازم به منظور واگذاری را ندارد. این شرکت در مورخۀ 31/4/1394 به اخذ مجوز واردات اولیۀ صافیهای چینی مبادرت کرده است. همچنین، به منظور واردات باید پنج شرط را رعایت کند؛ پنج شرطی که باید به تأیید "کمیتۀ فنی تجهیزات و ملزومات پزشکی" برسد. این شرایط عبارت اند از: « قیمت 20% پایینتر، تأییدیۀ کیفی بالا، انتقال تکنولوژی حداکثر در 2 سال، ارائه plan تولیدی از ابتدای واردات و درصد تعداد واردات معادل 12% مصرف سالیانه.» اما شرکت مذکور به شروط بالا وقعی ننهاده است و در عوض در دو سال اخیر حدوداً 340 هزار عدد واردات داشته است، طرح تولیدی نداده است، انتقال تکنولوژی شروع نشده است و قیمت آن نیز در کمیسیون قیمت گذاری نیز مصوبه ندارد. لازم به ذکر است که شرکت فوق در طرح تحقیقاتی بررسی کیفی صافی دیالیز از ارائۀ نمونه امتناع ورزیده است؛ طرح تحقیقاتی که توسط مرکز آموزشی درمانی شهید مدرس دانشگاه علوم پزشکی و خدمات درمانی شهید بهشتی برگزار شد. از همین جا میتوان دریافت که چرا این شرکت خارج از فرآیند برگزاری مناقصات مورد توجه و لطف وزارت بهداشت قرار گرفته است.
از آنجایی که بهداشت و درمان و بالاخص بیماریهای خاص از اهمیت اجتماعی و اقتصادی بالایی برخوردار است و از آنجایی که چیزی قریب به 28 هزار نفر در حال حاضر از خدمات دیالیز استفاده میکنند؛ به نظر میرسد که باید در مورد امر واگذاری حساسیت و دقت بیشتری بخرج داده شود. مقررات مربوط به برگزاری مناقصات رعایت شود و همچنین شرکت آریان پایا طب نیز از ادامۀ فعالیت خود باز داشته شود.
مستندات گزارش: