شورای بدون ناظر/ بحث نظارت بر شورای شهردارای، نواقص قانونی دارد
داتیکان: تدوين و تصويب قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران حكايت دارد كه قانونگذار ابعاد و مصاديق نظارت بر عملكرد شهرداري را در ماده ٧١قانون مذكور بهطور مشروح احصا كرده است.
به گزارش شهروند، تمام مراکز دولتی و دولتمردان زیر ذرهبین هستند. از زمانی که دستگاه یا اداره دولتی شروع به فعالیت میکند و رئیس و معاون کارمندان آن مشغول به کار میشوند، میدانند که دیگر باید کارهایشان را سنجیدهتر انجام دهند، زیرا همیشه ممکن است یک چشمی مراقب اعمال آنها باشد. تمام دستگاههای دولتی و زیرمجموعههای سه قوه توسط هیأتهای نظارت و شوراهایی تحتنظارت قرار میگیرند تا در صورت تخلف، نهادهای مربوطه بتوانند به آنها رسیدگی کنند و تخلفات درصورت لزوم با ارایه اسناد و مدارک در قوهقضائیه پیگیری شود. شورای شهر نیز یک نهاد مردمی است که اعضای آن با رأی مستقیم مردم انتخاب میشود، اما به این معنا نیست که مردم بهطور مستقیم روی فعالیتهای آنها نظارت داشته باشند. با توجه به اینکه تمام نهادها توسط ارگان یا شورایی نظارت میشوند، خلأ جدی در نظارت بر عملکرد شورای شهر، اعضای آن و تصمیماتی که در آن برای شهرها و روستاها گرفته میشود، حس میشود. با توجه به این خلأ و ابهاماتی که در نظارت بر شوراهای اسلامی شهر و روستا وجود دارد سراغ حقوقدانان رفتیم تا با چند و چون نظارت بر شوراها بیشتر آشنا شویم. آنچه در ادامه میخوانید پیشنهاداتی در جهت رفع ابهامات در موضوع نظارت بر عملکرد شورای شهر است.
شورای بدون ناظر، نظارتگر شهرداری است
تدوين و تصويب قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران حكايت دارد كه قانونگذار ابعاد و مصاديق نظارت بر عملكرد شهرداري را در ماده ٧١قانون مذكور بهطور مشروح احصا كرده است، بنابراین به منظور اجراي خطمشي و تحقق اهداف عاليه قانون و همچنين بهبود فرآيند نظارت مكفي و دقيق بر تمامی امور و عملكردهاي شهرداري تهران و سازمانها و شركتهاي وابسته به آن، معاونت امور نظارت و پيگيري شوراي اسلامي شهر تهران متشكل از كارشناسان متخصص تشكيل شد كه اهم وظايف قانوني آن به شرح ذيل است:
نظارت بر حسن اجراي مصوبات شورا و طرحهاي مصوب در امور شهرداري و ساير سازمانهاي خدماتي درصورتيكه اين نظارت محل جريان عادي اين امور نشود.
نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمايه و داراييهاي نقدي، جنسي و اموال منقول و غيرمنقول شهرداري و همچنين نظارت بر حساب درآمد و هزينه آنها بهطوري كه مخل جريان عادي امور شهرداري نباشد.
نظارت بر حسن جريان دعاوي مربوط به شهرداري.
نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر.
نظارت بر امور تماشاخانهها، سينماها و ديگر اماكن عمومي كه توسط بخش خصوصي تعاوني يا دولتي اداره ميشود، با وضع و تدوين مقررات خاص براي حسن ترتيب، نظارت و بهداشت اين قبيل موسسات طبق پيشنهاد شهرداري و اتخاذ تدابير احتياطي جهت جلوگيري از خط آتشسوزي و مانند آن.
نظارت بر ايجاد گورستان، غسالخانه و تهيه وسايل حمل اموات مطابق با اصول بهداشت و توسعه شهر.
نظارت بر اجراي طرحهاي مربوط به ايجاد و توسعه معابر، خيابانها، ميادين و فضاهاي سبز و تاسيسات عمومي شهر طبق مقررات موضوعه.
نظارت بر شورای شهر دستگاه خاص ندارد
شورای اسلامی شهر بر وظایف عملکرد شهردار، شهرداری و تمام خدمات و ادارات وابسته به آن نظارت دارد، اما تاکنون هیچ نهاد یا هیأتی بر کار اعضای شورای شهر و تصمیمات آنها بهطور مستقیم نظارت نکرده است. شاید به همین دلیل است که در شهرداریها بهخصوص شهرداریهای کلانشهرها تخلفات بسیاری دیده و توسط برخی افراد افشا میشود. از این دست تخلفات میتوان به زمینخواریهای شهرداری، موضوع واگذاری املاک نجومی و... اشاره کرد. تمام این اتفاقات با وجود شورای شهر بهعنوان ناظر بر شهرداری و اعمال آنها اتفاق افتاده است. این امر باعث میشود بیشتر به این فکر بیفتیم که باید روی اعمال و فعالیتهای شورای شهر نیز نظارت مستقیم و دقیقی وجود داشته باشد.
علی صابری، سیاستمدار اصلاحطلب و عضو هیأتمدیره کانون وکلای دادگستری، نحوه نظارت بر عملکرد شوراهای شهر را مورد انتقاد قرار داد و گفت: نظارت بر شورای شهر دستگاه خاصی ندارد، یعنی نهاد ناظر بر شورای شهر آنگونه که تصور میشود در دستگاه اجرایی وجود ندارد، اما نهادهای نظارتی و قضائی کشور بهصورت عمومی مانند سازمان بازرسی کل کشور و درصورت وقوع جرم و تخلف، قوهقضائیه میتوانند این موارد را پیگیری و به آن رسیدگی کنند. همانطور که مشخص است اگر در شورای شهر جرم و تخلفی احراز شد، دستگاههای قضائی میتوانند رسیدگی کنند و اگر تخلف اداری صورت گرفت، دیوان عدالت اداری وظیفه رسیدگی بر آن را دارد. صابری در پاسخ به این سوال که چه نهادی وظیفه رسیدگی به گزارشهایی که شورای شهر از تخلفات ارایه میدهد را دارد، گفت: آنچه در ابتدا باید به آن توجه کرد این است که نخست باید موضوع تخلف مشخص شود. در صورت تشخیص اگر تخلف اداری باشد، نهادهای اداری وظیفه رسیدگی به آن را خواهند داشت. در ادامه اگر تخلفات محرزشده جنبه مدنی داشته باشند، باید به دادگاهها مراجعه و از آن طریق به تخلف رسیدگی کرد.
این عضو هیأتمدیره کانون وکلای دادگستری در پاسخ به این سوال که وظیفه پیگیری تخلف اعضای شورای شهر برعهده چه نهادی خواهد بود و اگر فرد در صورت تخلف از شورا اخراج شد، چه اتفاقی برای جای خالی آن فرد رخ خواهد داد، گفت: اگر اعضای شورای شهر هم مرتکب تخلفی شدند مانند موارد پیشین در ابتدا باید نوع تخلف آنها مشخص شود و سپس همانطور که گفته شد اگر فرد مرتکب جرم شده باشد برای رسیدگی باید به دادگاهها مراجعه کرد. حال اگر در این بین فردی به دلیل تخلف، فوت یا استعفا از شورای شهر بیرون رفت، براساس قانون عضو علیالبدل جایگزین آن میشود. در ادامه باید گفت عضو علیالبدل تا زمانی که انتخابات انجام شود، در شورا خواهد بود و وظایف همان فرد اصلی را انجام خواهد داد.
مراجع ابطال تصمیمات شورای شهر
براساس مفاد قانون شهرداری و نیز قانون تشکیلات شورای اسلامی کشوری، این نهاد یک مرجع تصمیمگیری و نظارتی است و در این مورد دارای اختیارات وسیعی است. یکی از مشکلاتی که در بحث شوراها وجود دارد این است که شوراها بر نهادهای خدماتی دیگر مانند برق، آب و... نمیتوانند نظارت کنند.
برخی از وظایف شورای شهر، واجد جنبههای وضع مقررات است، برخی دیگر از وظایف آن، جنبه نظارتی و مراقبتی دارد.
براساس ماده۴۸ قانون، شهرداریها چنانچه استانداری یا فرمانداری یا بخشداری نسبت به مصوبات شورا اعتراض داشت، باید طی یک هفته از تاریخ اطلاع، نظر خود را به انجمن اظهار و تقاضای تجدیدنظر کند و درصورتی که باز هم معترض ماند، میتواند به انجمن ایالتی یا ولایتی یا وزارت کشور اعتراض خود را در مدت ۱۵روز ارایه دهد. این نظر پس از ابلاغ نهایی است.
جایگاه شورای اسلامی شهر کجاست
شوراها اگرچه ماهیتا دارای مشابهتهای ذاتی هستند، اما در حوزه عملکردی و در چارچوب حقوقی به انواع مختلف تقسیمبندی میشوند. شوراهای تصویبی؛ این شوراها با اختیار و تصمیم قانون و مقررات شکل گرفتهاند و عموما در سطح کلان و ساختار کلی نظام سیاسی و جامعه عمل میکنند. مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان، شورای نگهبان و شورای تشخیص مصلحت نظام ازجمله شوراهای تصویبی به شمار میروند. شوراهای تخصصی؛ این گونه از شوراها معمولا در حوزه قوای سهگانه شکل میگیرند و با توجه به اینکه به یکی از سه قوا وابسته هستند، عملا با اتکا به منابع مالی و اداری و حمایتهای قوای مذکور به کار خود ادامه میدهند و معمولا از موفقیتهایی نیز برخوردارند. شوراهای نظارتی؛ این شوراها با توجه به اتصال به یکی از قوای سهگانه در جهت خواستهها و برنامههای آن قوه عمل میکنند و از همهگونه حمایتهای دولت با هر یک از قوای دیگر برخوردار هستند. شوراهای مشورتی؛ این شوراها نیز بهعنوان همفکری و هماندیشی در حل مشکلات و یافتن راهحلها در مسائل جاری و موارد دیگر با قوای سهگانه همکاری میکنند. اما جای جایگاه شوراهای اسلامی شهر یا روستا کجاست و در کدام یک از این دستهبندیها جای میگیرد؟
یک فرض درخصوص جایگاه شوراهای اسلامی این است که پارلمانهای محلی شخصیتهای حقوقی مستقلی دارند و براساس این نگرش، شوراهای اسلامی بهعنوان پارلمانهای محلی نیازهای محلی و منطقهای را بررسی و مشخص میکنند و براساس شناخت و یافتههای خود برای رفع آن نیازها برنامهریزی کرده و الگوهای هنجاری و قانونی آن را وضع و مدیریت میکنند و از طرق مختلف امور اجرایی آن منطقه را انجام میدهند یا بر حسن اجرای آن نظارت میکنند.
نظریه دیگر درخصوص جایگاه شوراهای اسلامی این است که آنها بهعنوان پارلمانهای محلی، ناظر بر برنامههایی هستند که چارچوب و ضوابط آن را دولت مرکزی تعیین میکند و در قالب آییننامهها، بخشنامهها و دستورالعملهای دولتی ابلاغ میشوند و از اینرو دولت و سازمانهای وابسته به آن تصمیمگیران اصلی بوده و پارلمانهای محلی تنها بر انجام آن نظارت میکنند. البته دولت از کانال عوامل اجرایی خود، تصمیمات و برنامهها را عملی میکند و شوراها بر این عوامل تسلط ندارند. در این صورت شوراها از سوی مردم انتخاب میشوند، ولی در عمل دستورات دولت را اجرا میکنند. اما در تجربه کشور ما این وضع و موارد فوقالذکر دارای تناقضات و تشابههای گستردهای است که نیاز به یک تئوری جدید را نمایان میکند.
درواقع در ایران، از یکسو شوراها منتخبان اصلی توده مردم بوده و از درون جامعه محلی انتخاب میشوند و از سوی دیگر انتخاب یا تایید آنها یا سلب عضویتشان و تصویب مصوبات آنها زیرنظر دولت مرکزی است. درواقع شوراها براساس قانون اساسی وظیفه نظارت بر نهادهای برنامهریز و موثر بر سرنوشت مردم و کیفیت زندگی آنها را دارند و از سوی دیگر مکانیزمهای انتخابشده (البته نه در چارچوب قانون اساسی) بهگونهای است که خود این نهادهای تحتنظر نیز به انواع مختلف وظیفه نظارت بر کار شوراها را برعهده دارند. به دیگر سخن، هر دو نهاد وظیفه نظارت و کنترل همدیگر را برعهده دارند. این موضوع در ادامه به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است.
نواقص قانونی، در نظارت بر شورای شهر باید حل شود
علی نجفیتوانا، حقوقدان و عضو اصلی کانون وکلای مرکز دادگستری درخصوص نظارت بر عملکرد شورای شهر گفت: معمولا هیأت اجرایی متشکل از معتمدانی از نهادهای عمومی است و این هیأتها در روستاها و شهرها انتخاب میشوند و تعداد آنها هم متفاوت است. درواقع این هیأتهای نظارت جنبه تجدیدنظر هم دارند، یعنی تصمیمات گرفتهشده توسط شورای شهر توسط هیأت نظارت میتواند مورد تجدیدنظر قرار گیرد.
دکتر نجفیتوانا در پاسخ به این سوال که به تخلفات اعضای شورای شهر چگونه رسیدگی خواهد شد، گفت: تصمیمات شورای شهر میتواند موضوعات مختلف داشته باشد، اگر جنبه مجرمانه داشته باشد در مراجع کیفری قابل حل است، اگر تخلفات اداری و مدیریتی باشد، این تصمیمات را میتوان در دیوان عدالت اداری پیگیری و رسیدگی کرد. همینطور در مورد گزارشهای ارایهشده توسط شورای شهر هم میتوان گفت که این موضوع با نوع گزارشها رابطه مستقیم دارد. اگر یک گزارش خلاف قانون باشد، میتواند جنبه کیفری داشته باشد، اگر هم جنبه اداری داشته باشد، میتوان آن را طبق قانون در دیوان عدالت اداری پیگیری و ابطال کرد.
این حقوقدان برجسته در ادامه در پاسخ به این سوال که چه اتفاقی برای جای خالی فردی که از شورا بیرون میآید، رخ خواهد داد، گفت: شورای شهر یک نهاد مردمی است و چون به مردم وابسته است، بهراحتی نمیتوان افراد آن را اخراج یا عزل کرد، مگر اینکه با تشریفات خاصی این کار انجام پذیرد. فوت و استعفا از مواردی است که میتوان نسبت به جایگزینکردن این اشخاص در شورای شهر اشاره کرد. در این مواقع هم از اشخاصی که در شورا بهعنوان علیالبدل از آنها یادشده میتوان استفاده کرد یا در مواردی با تجدید انتخابات نسبت به انتخاب شخص جایگزین میتوان اقدام کرد. در ضمن در مورد افرادی که مرتکب تخلف میشوند، تشریفات مربوط به تغییر آنها براساس قوانین خاصی است که براساس ضوابط انجام میشود که برای جایگزینکردن این افراد از همان ضوابط میتوان استفاده کرد.
نجفیتوانا در انتها در پاسخ به این سوال که آیا وجود یک هیأت نظارت مستقل برای شورای شهر میتواند اقدام خوبی باشد یا خیر، گفت: هر قانونی با چالش و مشکل مواجه است و مسلما نمیتوان گفت قوانین موضوعه، قوانین کاملی هستند. باید در عمل نواقص قانون را شناسایی و نسبت به اصلاح آنها اقدام کنیم.